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Mercoledì, 8 Febbraio 2012 ISSN 1824-9094
     
  F.A.Q. - Le domande più frequenti - BONIFICA E DANNO AMBIENTALE:



D. Le associazioni ambientaliste sono legittimate ad agire avverso provvedimenti avverso atti urbanistici aventi ricaduta sull’ambiente?

R. Si. Alle associazioni ambientaliste, alle quali spetta propriamente la tutela degli interessi ambientali e non già di quelli urbanistici, non può essere negata la legittimazione a ricorrere avverso atti che, pur incidendo direttamente nel contesto urbanistico, siano lesivi dei valori ambientali. D’altronde è sempre più difficile, se non quasi impossibile, individuare e separare nettamente le questioni urbanistiche da quelle ambientali, dovendosi peraltro evitare che le relative opzioni ermeneutiche possano comportare la violazione dei principi costituzionali in tema di diritto di difesa, sindacato sugli atti della pubblica amministrazione e di tutela degli interessi ambientali.
(CONSIGLIO DI STATO, Sez. IV - 30 settembre 2005 (c.c. 19 gennaio 2005), n. 5205).


D. E’ legittimo il provvedimento sindacale con il quale viene disposto, con riferimento ad un’area solo sospetta di inquinamento, il divieto di coltivare vegetali destinati all’alimentazione umana e/o animale nei terreni ubicati nell’area medesima e di utilizzare o commercializzare per scopi alimentari i prodotti medesimi?

R. Si. La garanzia della sicurezza dei prodotti destinati all’alimentazione umana, ed, ancor prima, dei mangimi somministrati agli animali (che rappresentano il precedente anello della catena nutrizionale), è strumentale alla salvaguardia del bene della salute e, dunque, mira alla protezione di un valore assoluto - ovverosia il diritto ad un’alimentazione sana - che esige una sensibile anticipazione delle tutele.
ciò anche in considerazione dell’evoluzione del diritto comunitario che ha accolto, con il Regolamento CE n. 178/2002 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 28 gennaio 2002, il principio della precauzione come fondamentale criterio guida nella gestione dei rischi alimentari.
Le misure adottate dal Comune (ordinanza di divieto temporaneo di coltivazione e/o commercio) sono proporzionate e prevedono le sole restrizioni al commercio che siano necessarie per raggiungere il livello elevato di tutela della salute perseguito nella Comunità, tenendo conto della realizzabilità tecnica ed economica e di altri aspetti, se pertinenti. Tali misure sono riesaminate entro un periodo di tempo ragionevole a seconda della natura del rischio per la vita o per la salute individuato e del tipo di informazioni scientifiche necessarie per risolvere la situazione di incertezza scientifica e per realizzare una valutazione del rischio più esauriente.
(CONSIGLIO DI STATO Sez. V, 1 luglio 2005, Sentenza n. 36779)


D. Posto che il D.M. n. 471/1999 -disciplinante le procedure di bonifica ambientale di cui all’art. 17, d. lgs. n. 22/1997- attualmente fissa soltanto i limiti di inquinamento relativi alle zone a verde-residenziali e, dall’altro, quelli riguardanti le zone industriali, quale tra questi due ordini di limiti deve trovare applicazione con riferimento alle zone a destinazione agricola (nelle more dell’emanazione dell’apposito decreto previsto dall’art. 17, co.15, d.lgs. 22/1997)?

R. In difetto di specifica normativa, non possono essere applicati ai terreni agricoli i valori dettati per terreni a destinazione diversa, senza una specifica motivazione che giustifichi la necessità di bonifica in relazione a particolari livelli di contaminazione.
(T.A.R. Lombardia, sez. di Milano, sentenza 11 novembre 2003, n. 4982)

CONTRA. Ricorrendo la situazione sopraesposta, devono essere estesi anche ai terreni a destinazione agricola i limiti –maggiormente restrittivi- dettati per le aree residenziali, poiché “i parametri ivi citati possono essere considerati sufficientemente cautelativi anche in relazione a scenari multipli di esposizione umana”.
(T.A.R. Umbria, sentenza 8 aprile 2004, n. 168)


D. Nelle ipotesi di bonifica dei siti inquinati disposti dall’Autorità – a carico del proprietario incolpevole- con ordinanza dichiarata poi illegittima, il proprietario stesso è legittimato a proporre azione di rivalsa contro l’Autorità medesima?

R. No, in quanto i costi per le medesime attività di bonifica, svolte dall’amministrazione, sarebbero ugualmente ricaduti indirettamente sul proprietario incolpevole attraverso il meccanismo dell’onere reale e del privilegio immobiliare, ai sensi dell’art. 17, d. lgs. 22/1997. Il proprietario potrà invece rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento sulla base dell’accertamento di tale responsabilità, il cui onere non deve necessariamente ricadere sull’amministrazione.


D. Il procedimento di bonifica e ripristino ambientale di cui all’art. 17, d. lgs. n. 22/1997 può prescindere dalla comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti interessati?

R. Normalmente il procedimento ex art. 17 non comporta alcuna deroga all’obbligo –gravante sull’Amministrazione procedente- di assolvere agli obblighi di comunicazione di avvio procedimento. Peraltro, qualora sussistano particolari ragioni di urgenza, il Sindaco è sì autorizzato a ricorrere ad ordinanze contingibili ed urgenti, ma, in tal caso, si dovrà comunque motivare la sussistenza di detta circostanze eccezionali.
(T.A.R. Piemonte, sentenza 26 maggio 2005, n. 517)


D. E’ legittima un’ordinanza che impone di procedere alla bonifica di un’area indirizzata solo ad alcuni dei potenziali responsabili dell’inquinamento?

R. Si. A detta della giurisprudenza, sembra opportuno muovere da una pur banale considerazione di carattere generale, e, cioè, che l’ordinanza, la quale determina gli interventi de quibus, non è illegittima solo perché li pone a carico di una parte soltanto dei soggetti astrattamente responsabili secondo le prescrizioni di legge.
Invero, le disposizioni applicabili non stabiliscono affatto un simile onere per l’Amministrazione competente, giacché si riferiscono genericamente ai responsabili, e mostrano comunque di assegnare rilievo prevalente all’interesse generale alla realizzazione degli interventi; d’altro canto, ciascun responsabile ha titolo ad agire in regresso per il parziale recupero delle spese affrontate nei confronti degli altri soggetti, la cui condotta ha concorso a cagionare ovvero ad aggravare la contaminazione ambientale.


D. E’, poi, legittima l’imposizione dell’obbligo di bonifica al proprietario dell’area medesima?

R. No. gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e di ripristino ambientale, devono essere posti a carico dei “responsabili”; cioè di coloro che, con la loro condotta commissiva od omissiva, abbiano causato, o concorso a causare, il superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione ambientale, in relazione alla specifica destinazione d’uso dei siti.
Ora, è intuitivo che, da sola, la condizione di proprietario dell’area pregiudicata non realizza una siffatta condotta, e non basta perciò a giustificare l’emissione di un provvedimento, con cui si ordini a questo di effettuare i necessari interventi: l’Amministrazione non può cioè imporre ai privati “che non hanno alcuna responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento” (così, in motivazione C.d.S., V, 16 luglio 2002, n. 3971; nonché T.A.R. Veneto, III, 18.03.2002, n. 1104, ed id. 20.02.2002, n. 320).
Del resto, l’art. 8 del d.m. 471/99 ben distingue il responsabile dell’inquinamento (II comma), dal proprietario del sito, cui, in quanto tale, il provvedimento di ripristino viene notificato esclusivamente per gli effetti dell’articolo 17, commi X e XI, del d. lgs. 22/97 (III comma): e, cioè, per costituire sulle aree inquinate un onere reale ed un privilegio speciale, segnatamente per le spese di ripristino affrontate dall’Amministrazione qualora i responsabili non provvedano ovvero non siano individuabili.
(T.A.R. VENETO, Sez. III - 25 maggio 2005, Sentenza n. 2174)


D. Entro quali limiti può operare il principio di precauzione di matrice comunitaria, in ordine all’azione amministrativa in campo ambientale posta in essere dai comuni?

R. L'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela ambientale" con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili tende a spostare il sistema giuridico europeo dalla considerazione del danno da riparare (principio "chi inquina paga"), alla prevenzione (soprattutto mediante la V.I.A.), alla correzione del danno ambientale alla fonte, alla precauzione ed all’integrazione degli strumenti giuridici, tecnici, economici e politici per uno sviluppo economico davvero sostenibile ed uno sviluppo sociale che veda garantita la qualità della vita e l'ambiente quale valore umano fondamentale di ogni persona e della società.
Nonostante sia menzionato nel Trattato solamente in relazione alla politica ambientale, il principio di precauzione ha una sfera di applicazione più ampia, estendendo la propria portata a tutti gli ambiti di azione della Comunità, al fine di assicurare un livello elevato di protezione della salute: in particolare, l'art. 3, par. 1 lett. p) del Trattato prevede, tra le politiche e le azioni della Comunità, “un contributo al conseguimento di un elevato livello di protezione della salute”, mentre l'art. 153 mira a un elevato livello di protezione dei consumatori; inoltre, le esigenze di assicurare tale standard di salvaguardia dell'ambiente e della salute umana sono rinvenibili nella definizione e nell'attuazione di tutte le politiche e azioni della Comunità, in forza, rispettivamente, degli artt. 6 e 152 par. 1 del Trattato CE.
Ne consegue che il principio di precauzione può essere definito come un principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l'ambiente, facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali valori sugli interessi economici: infatti, essendo le istituzioni comunitarie e nazionali responsabili – in tutti i loro ambiti d'azione – della tutela della salute, della sicurezza e dell'ambiente, la regola della precauzione può essere considerata come un principio autonomo che discende dalle menzionate disposizioni del Trattato (Corte di Giustizia CE – sentenza 26/11/2002 T-132; Consiglio Stato, sez. VI – 5/12/2002 n. 6657).
Così, per esempio, in materia sanitaria il principio comunitario di precauzione implica che, nel caso in cui sussistano incertezze quanto all'esistenza o alla portata dei rischi per la salute delle persone, le istituzioni possono prendere provvedimenti di tutela senza dover attendere che la realtà e la gravità di tali rischi siano pienamente dimostrate, ossia indipendentemente dall'accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano: il principio di precauzione verrebbe privato del suo effetto utile se occorresse attendere l'esito di tutte le ricerche necessarie prima dell'adozione di siffatte misure.
Tuttavia, nel caso in cui la valutazione scientifica non consenta di stabilire con sufficiente certezza l'esistenza del rischio, la scelta di ricorrere al principio di precauzione dipende generalmente dal livello di protezione scelto dall'autorità competente nell'esercizio del suo potere discrezionale: tale decisione deve in ogni caso essere conforme al principio della preminenza della tutela della salute, della sicurezza e dell'ambiente sugli interessi economici, nonché ai principi di proporzionalità e di non discriminazione (cfr. Corte giustizia CE – 5/2/2004 n. 24; T.A.R. Puglia Lecce, sez. I – 23/1/2003 n. 260).
Se occorre correlare gli interventi connessi alle misure protettive con il pericolo temuto, la fissazione di un grado di rischio “tollerabile” per la società costituisce una decisione che implica un’elevata responsabilità sul piano politico, alla quale si può far fronte soltanto se – prima di essa – l'incertezza sia stata ridotta al minimo grazie all'impiego delle migliori risorse scientifiche disponibili: dopo un approfondimento completo ed esauriente si deve stabilire il grado di rischio di volta in volta tollerabile, rientrante nell'ambito di potere discrezionale rimesso alle autorità competenti.
Applicando tali principi al caso che ci occupa, va osservato che – in assenza di certezze assolute su una possibile esondazione del torrente anche a lungo termine – l’amministrazione ben può compiere una valutazione che – in via assolutamente prudenziale – tenda ad eliminare il rischio, non esistendo una soglia di pericolo di un disastro ecologico che possa ritenersi accettabile, neppure in misura minima, a fronte della tutela di un valore fondamentale della persona quale quello della salute umana garantita dall'art. 32 Cost..
(T.A.R. LOMBARDIA, Brescia - 11 aprile 2005, n. 304)


D. In materia di bonifica dei corpi idrici, come si individuano i valori limite per inquinanti non espressamente ricompresi nelle tabelle di cui al D.M. 471/1999?

R. Posto che il punto 1 All. 1 al D.M. 471/99 afferma che per le sostanze non indicate in Tabella si adottano valori di concentrazione limite accettabili riferiti alla sostanza più affine tossicologicamente”, è sottesa la natura eminentemente tecnica della valutazione di “affinità” tra sostanze inquinanti, che può condurre ad applicare i valori tabellari stabiliti per un parametro anche ad un inquinante non direttamente considerato. L’organo che procede alla bonifica si avvale, non di competenza normativa, bensì della propria discrezionalità tecnica.
(T.A.R. UMBRIA, 12 novembre 2004, n. 695).


D. Come si individua il rapporto tra obblighi di bonifica e poteri prescrittivi dell’amministrazione di cui all’ Art. 5 D.M. 471/99?

R. Dalla lettura della disposizione si desume chiaramente che la deroga ai valori limite è legata alla dimostrazione, da parte del soggetto onerato della bonifica, dell’impossibilità di conseguire i valori limite mediante l’applicazione delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, ed alla individuazione di valori di concentrazione residui (ovviamente, superiori ai valori limite), ipotizzabili come risultato dell’applicazione delle migliori tecnologie disponibili a costi sopportabili, e che risultino, in base all’applicazione di una metodologia di analisi del rischio, tali da garantire comunque un’adeguata tutela ambientale e sanitaria. Tale dimostrazione consente all’Amministrazione di autorizzare, prescrivendo misure di sicurezza, una bonifica (definita “Bonifica con misure di sicurezza e ripristino ambientale”) che preveda il raggiungimento di detti valori residui (anziché dei valori limite veri e propri).
(T.A.R. UMBRIA, 12 novembre 2004, n. 695)



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